莒南县以破解新时期耕地保护开发面临的突出矛盾、困难问题为切入点，探索建立吸引社会资本参与土地整治新机制，走出一条市场化推进土地整治新路子，取得良好效果，被国家自然资源部称为“莒南模式”，其经验做法被复制推广。

一、新时期土地整治面临的新矛盾新问题

莒南县是著名的沂蒙革命老区，是山东省人民政府、山东省第一个共青团诞生地，拥有“中华抗日第一村”、“跋沪六省支前模范营”等英雄称号，具有光荣的革命传统。近年来，莒南县牢固树立新发展理念，牢牢把握农业基础地位，坚持筹城乡一体发展，持续推进土地综合整治，不断加大耕地保护改造力度，有效改善了农业农村生产生活基础条件，为县域经济社会持续健康发展提供了重要保障。同时，随着经济转型结构加快推进，土地整治也面临一些新矛盾新问题。

一是耕地后备资源严重不足。莒南县在地质上属鲁东南丘陵区，跨胶南地体和沂沐断裂带，坡度大于8°的低山丘陵区、坡度3-5°的剥蚀丘陵区分别占全县总面积的40%、35%左右，沟深谷狭、岩石裸露、起伏如波，耕地分布散、条件差。近年来，莒南县为提高耕地质量和水平，不断加大土地整治力度。2011年以来先后实施土地整治项目42个（其中国家级1个、省级8个，市级7个，县级26个），总规模达43.32万亩，新增耕地2.47万亩，建成高标准农田27.35万亩。目前，该县大块集中的耕地资源基本整治完成，后备资源严重不足、分布零散，大多是三五亩的零星未利用土地，土地整治项目实施面临很大困难。

二是耕地占补平衡矛盾突出。2011年至2017年，全县新增建设用地占用耕地9782.4亩，平均每年需建设用地1397亩，且呈逐年上升态势。2018年，该县规划推进的G25高速公路连接线等基础设施项目及特色小镇、新兴产业重点项目等约需建设用地4000亩。在建设用地指标日趋紧张的情况下，通过土地整治挖掘占补平衡潜力，是基层破解发展用地瓶颈制约的重要渠道。而按原来的机制和办法，莒南县每年通过土地整治仅能入库占补平衡指标700亩，且呈逐年大幅减少趋势，2016、2017年平均只有350亩，耕地占补平衡远远不能满足新兴产业项目建设用地需求。

三是财政资金支出压力大。目前，土地整治资金主要以政府财政投入为主，由县乡政府组织推动项目实施。近年来，莒南县每年投入土地整治财政资金平均达1000多万元，仅2011年以来实施的42个项目，总投资就达到4.34亿元。受土地整治立项慢、实施周期长、占补平衡指标流转制约等因素影响，政府财政投入资金回笼一般需要2-5年时间，呈现投入大、产出少、不稳定的状态，县乡两级财政面临巨大压力。

四是土地整治综合效益不高。一方面，土地整治项目、资金、验收等由国土等有关部门管理，政府既当运动员又当裁判员，缺乏客观有效的市场监督，往往造成要么土地整治水平不高，要么片面追求整治质量而忽略财政投入绩效等问题。另一方面，财政投入资金使用上各种附加因素比较多，项目程序复杂、有关政策不完善，土地整治项目实施中遇到的一些问题难以协调，造成项目周期长、资金回笼慢的恶性循环。同时，土地整治项目实施由国土部门单打独斗，土地整治工作被更多地片面地定位于追求耕地占补平衡指标，而与美丽乡村建设、现代农业发展等配套衔接不到位，影响了土地整治综合效益。

二、探索创新市场化推进土地整治新机制

针对以上问题，莒南县把土地整治工作放到加快推动新旧动能转换大局中来谋划，放到推进实施乡村振兴战略的高度来统筹，深入调查研究，广泛学习借鉴，积极吸引社会资本投入土地整治项目，逐步探索形成了政府主导、企业主体、市场化运作、社会化服务的土地整治新机制。2018年，共引进社会资本1.92亿元，完成了4个乡镇43个村共4.78万亩土地集中连片整治，新建成高标准农田2.5万亩。

（一）坚持政府主导，建立健全党委政府领导土地整治工作新机制。加强引入社会资本推进土地整治工作的组织领导，确保方向正确、程序严格、责任明确、合法合规。一是健全了领导机制。县委、县政府统一领导全县土地整治工作，成立县社会资本推进土地整治项目协调领导小组，负责全县土地整治项目的总体谋划、统筹实施、协调推进、督促落实。二是明确了责任主体。县国有资产经营公司作为政府代理方，负责土地整治项目的招商引资和运营管理；县国土主管部门负责项目总体规划、项目监管和质量验收；三是明确土地整治形成的占补平衡指标，由政府集中统筹处置。

（二）突出企业主体，建立健全了市场主体平等竞争新机制。运营管理方、社会资本投资方和项目实施方全部为独立的市场主体，依据市场机制规律，平等协商、公平竞争。一是明确运营主体职责。县国有资产经营公司作为土地整治项目的运营管理单位，负责根据全县土地整治规划和国土主管部门确定的项目范围和标准等，进行公开招标，实施专业化社会化招商引资。二是规范运作程序。充分发挥企业项目

管理专业优势，最大限度减少行政干预，社会资本投资方按照法律法规和有关条件，平等参加公开招标；项目相关事宜，由投资方与县国有资产运营公司依据政府规划和要求平等协商，政府主管部门不再与投资方直接发生经济关系，不再直接于预项目组织实施。三是实施项目法人制。中标方建立独立项目法人，对项目踏勘、可行性报告、规划设计、立项申报、推进实施和报备等全过程负责，自主选定施工作业单位，实施中的全部费用由投资方承担。四是完善监理审计机制。工程监理、复核和审计，由县国有资产运营公司与投资方共同协商确定，监理、复核、审计单位对县国有资产运营公司负责。通过三项改革，政府特别是国土主管部门从过去对人、财、事全面管理，转变为政府管事、县国有资产运营公司管资金、投资方管人，实现管办分离，大大提高了项目实施和监管效率。

（三）实施市场化运营，建立健全项目投资激励约束新机制。一是投资收益激励机制。鼓励投资方充分挖掘耕地后备资源潜力，建立以耕地开垦费标准和项目新增耕地数量计算总价，按一定比例作为社会资本投资回报的投资收益保障机制，投资强度越大、新增耕地越多，回报收益就越多。二是投资风险约束机制。在投资方全面承担投资费用的前提下，投资方对项目实施结果全面负责，项目未达标造成不能验收入库，由投资方承担相应后果，进一步激励投资方加强管理、科学施工，确保项目实施质量。同时，防止投资土地整治项目牟取暴利，规定项目最高投资收益率不超过20%。三是费用定额管理机制。项目费用原则上按省定额执行，对确因原材料市场价格波动较大、定额中无相关规定等情况增加的费用，由县协调领导小组和监管部门评议认定后，可以计入项目投资。同时，为使项目更符合实际和群众使用要求，在不改变项目目标效益、总体布局、投资结构及不突破概算25%前提下，投资方可根据实际或农民群众合理要求建议，对相关工程细部设计作相应调整增加的费用，相应增加项目投资额。

（四）推动社会化服务，建立健全项目统筹推进新机制。莒南县明确一名县领导为土地整治项目总协调，制定了“六个一”推进机制，即：一个项目指挥、一个责任单位、一个责任镇街、一个责任人、一个协调人、一个工作机制。建立“四个到位”工作制度，即：推进机制落实到位、工作职责落实到位、质量监管落实到位、时间节点目标到位，压实项目法人、施工监理、工程技术人员“三位一体”工程责任。总协调现场办公，及时协调解决项目实施中遇到的困难和问题，相关镇街积极组织协调，施工单位以周为节点明确进度计划，确保项目积极有序顺利推进。

三、吸收社会资本推进土地整治取得良好成果

莒南县吸引社会资本推进市场化土地整治，取得了良好经济效益、社会效益和政治效益。

（一）经济效益明显。从政府看，推进实施的4.78万亩土地整治项目，与原来相比，直接节省财政投资7200多万元；新增耕地6000亩，按现行占补平衡指标价格计算，可为财政创造10多亿元直接收益。从投资方角度，建立合理的投资收益激励和风险约束机制，全面加强投资方的成本费用管理，有效提高了作业效率和工程质量，直接投资收益达到4000万元左右。从群众角度，为当地农民提供10000多个临时就业岗位，直接增加农民收入3000余万元；土地整治后，项目区耕地质量平均提高1个等级，可连片建成高标准农田2.5万亩，土地流转费用普遍提高200-300元/亩，亩均产出率提高20%以上，可增加农村集体和群众收入1100多万元，直接受益群众1.6万余户4.5万多人。

（二）社会效益突出。首先，有效挖掘了耕地后备资源潜力，缓解了新兴产业重大项目建设用地指标压力，为加快新旧动能转换步伐提供了有力保障。其次，为项目区引进注入了大量社会资金，极大地提高了项目区生产生活条件和基础设施等公共服务水平，为推进适度规模经营、发展现代特色农业增强了内生动力。筵宾镇通过招商将项目区1000亩土地统一流转到昊晨农业合作社，扩大了柱状苹果、丹参、优质油桃等高附加值经济种植，进一步壮大集体经济。第三，通过吸收社会资本投入土地整治项目，为调动社会资本投向农村农业的积极性起到良好示范带动作用，引领更多社会资本参与到农业农村发展中来，为革命老区、丘陵地区乡村振兴注入新动能新活力。涝波镇对项目区2万亩土地实施集中招商，已与临沂烟草、中储粮集团、新希望公司等达成投资田园综合体建设意向。

（三）政治效益显著。通过实施市场化推进土地整治，整个项目前期招标仅用30天，项目开工后仅5个多月时间就基本完成施工，半年左右时间就初步通过了县级初验，与过去长达2-5年时间相比，项目周期大幅缩短，展现了党委、政府新时代干事创业、求真务实的良好形象。同时，有效破除土地整治工作中存在的部门利益藩篱，打破项目落实中的“中梗阻”“肠梗阻”，广大党员干部得到生动实践教育和实战锻炼，进一步拓展视野、开阔思路、解放思想，有力激发干事创业、担当作为的信心决心。